Fiasko prenove informacijskega sistema davčne uprave z desetmilijonsko škodo

Nekdanja davčna, zdaj finančna uprava, je za tri četrtine plačane dobila le tretjino opravljene prenove informacijskega sistema. Škodo, ki jo je ta polom povzročil davkoplačevalskemu denarju, lahko merimo v milijonih evrov.

Davčna uprava. Večina izmed nas se ob teh dveh besedicah zdrzne. Spet bo denar iz našega žepa spolzel v državni proračun. V današnjih časih, ko je zaupanje v državo bolj kot ne na psu, je naše nelagodje še veliko večje.

A besedici davčna uprava marsikdo povezuje tudi z natančnostjo. Ko pridemo do davkov, je treba vse natančno preračunati. Če se zmotimo, se lahko zgodi dvoje. Državi bomo plačali preveč, kar se niti slučajno ne sme dogoditi. Ali pa bomo plačali premalo. V tem primeru sledi izterjava. Če smo državi dolžni veliko denarja, so lahko posledice še bolj resne.

Natančnost pričakujemo tudi od davčne uprave same. Če nas bodo dacarji terjali za vsak neplačan evrski cent, je prav, da se pri svojem delu ne motijo. In nam davke odmerijo točno.

A na vsaj enem področju bi bila davčna oziroma zdajšnja finančna uprava (FURS) in natančnost težko bolj vsaksebi. To je informacijski sistem dacarjev, ki ima dolgo zgodovino povzročanja sivih las tako plačnikom davkov kot tudi tistim, ki davke pobirajo.

Uvajanje novega informacijskega sistema, imenovanega eDIS, med letoma 2010 in 2012 se je zapletlo tako zelo, da lahko govorimo o milijonski škodi za javne finance. Sistem obenem še danes ne deluje brez napak. Kljub temu se FURS izmika odgovorom na nekatera neprijetna vprašanja. Zato na podcrto.si objavljamo celovito analizo nepravilnosti, ali, če smo bolj neposredni, fiaska, ki se je zgodil finančni upravi pri uvajanju sistema eDIS.

Stalne težave z informacijskim sistemom

Računsko sodišče v zadnjih petnajstih letih ni skoparilo s kritikami na račun informacijskega sistema FURS. Učinkovitost in pravilnost delovanja informacijskega sistema (IS) sta bili v preteklem obdobju večkrat tarča kritik in pripomb različnih nadzornih institucij, je februarja 2007 v revizijskem poročilu, posvečenem izključno IS takrat še davčne uprave, zapisalo računsko sodišče.

Ugotovilo je dve ključni pomanjkljivosti. Davčna uprava takrat sploh ni imela vzpostavljene celovite knjigovodske evidence o plačanih davkih. Obenem pa je zaradi nepravilnega delovanja informacijskega sistema davčna uprava nekaterim posameznikom nepravilno obračunala dohodnino.

Informacijski sistem je imel še eno pomanjkljivost, ki je bila predvsem za podjetja, pa tudi za posameznike, birokratska nočna mora. Davčni zavezanci, torej vsi tisti, ki plačujemo davke, smo morali te plačevati na zelo veliko število različnih podračunov. Vsako vrsto davka smo morali tako nakazati posebej na enega izmed teh podračunov. Vseh podračunov je bilo takrat približno 3000. Poleg nepotrebnega administrativnega dela je takšno plačevanje povezano tudi z višjimi stroški. Za vsako plačano položnico moramo namreč banki plačati provizijo.

Zaradi slabega delovanja prejšnjega sistema in nepotrebne birokracije pri plačevanju davkov se je takratna davčna uprava (DURS) leta 2009 odločila za vzpostavitev popolnoma novega informacijskega sistema. Poimenovali so ga eDIS.

Glavni namen eDIS je bil s tehnologijo SAP združiti vse dele starega informacijskega sistema. Star informacijski sistem je bil namreč sestavljanka različnih modulov: za pobiranje davka na dodano vrednost je na primer skrbela ena aplikacija. Za pobiranje dohodnine je bila zadolžena popolnoma druga aplikacija. In tako naprej. Aplikacije so bile med sabo povezane s tako imenovanimi vmesniki. Zadevo si je najlažje predstavljati kot odejo, sešito z nekaj deset različnih krpic. Nekatere izmed teh »krpic« oziroma modulov so temeljili na zastareli tehnologiji, kar je povzročalo težave pri delovanju sistema.

Za prenovo informacijskega sistema je DURS na javnem razpisu izbral eno najbolj prepoznanih informacijsko-tehnoloških podjetij na svetu: IBM. Pogodba, podpisana marca 2010, je bila težka 21,5 milijona evrov.

A dobri dve leti zatem, julija 2012, je DURS pogodbo z IBM prekinil. Projekt se namreč ni odvijal po načrtih. Še nadaljnji dve leti pa je trajalo, da je javnost izvedela za celotne razsežnosti napak pri projektu eDIS. Konec julija lani je računsko sodišče (RS) izdalo novo poročilo, ki je bilo spet posvečeno izključno delovanju informacijskega sistema DURS.

Poročilo je ugotovilo zelo slabo vodenje projekta razvoja sistema eDIS, kar je povzročilo milijonsko škodo za davkoplačevalce. Natančen obseg škode še danes ni znan, saj ga finančna uprava ni nikoli poskušala ugotoviti. Je pa IBM ob prekinitvi pogodbe po ugotovitvah računskega sodišča za 18 milijonov evrov, torej tri četrtine vrednosti pogodbe, razvil le tretjino sistema eDIS. Za dokončanje dela pa mora zdaj FURS nove milijone plačevati drugemu podjetju.

Kako so zavozili projekt eDIS

Nejasnosti so se pojavile že pri načrtovanju projekta. DURS je pred začetkom prenove informacijskega sistema razmišljal o dveh možnostih: bodisi z lastnimi viri razviti svoj informacijski sistem bodisi na trgu kupiti že obstoječo programsko rešitev in jo nato prirediti po lastnih potrebah. Za oba scenarija so pri DURS pripravili izračune stroškov in časa, potrebnega za izpeljavo. Razvoj lastnega sistema bi DURS po lastnih ocenah stal dobrih 34 milijonov evrov in trajal šest do sedem let. Priredba na trgu že obstoječe programske rešitve pa bi stala slabih 25 milijonov evrov in trajala tri leta.

A ti izračuni niso temeljili na »utemeljenih in verodostojnih predpostavkah«, je ugotovilo računsko sodišče. DURS je namreč kot podlago za izračune navedel le par preteklih izkušenj z uvajanjem nove programske opreme. »Predpostavke so še posebej vprašljive glede na kasnejši dejanski razvoj dogodkov v zvezi s prenovo IS DURS, in sicer tako glede vrednosti projekta, pri čemer so se povečali predvsem stroški vzdrževanja, kot tudi glede časovne postavitve,« so v poročilu zapisali revizorji.

DURS se je na podlagi te vprašljive analize odločil za znano programsko rešitev SAP, IBM pa je moral to rešitev prilagoditi za potrebe davčne uprave. A še pred dokončanjem tega projekta je DURS opustil razvoj nekaterih delov eDIS, ki jih je zahteval v javnem razpisu. V oči najbolj bode opustitev neposrednega dostopa IS do zunanjih virov podatkov. »DURS je do februarja 2014 prenovljeni del IS povezal le z omejenim številom notranjih in zunanjih podatkovnih virov, zato morajo zaposleni na področju davčne izterjave, izvršb in davčnih preiskav večino podatkov, ki jih potrebujejo pri svojem delu, pridobivati z nestrukturiranim iskanjem po različnih evidencah, v nekaterih primerih pa celo s pisnimi poizvedbami na vse banke in hranilnice v Sloveniji, kar poleg obremenitve zaposlenih predstavlja tveganje za zamude, s tem pa vpliva tudi na uspešnost postopkov izterjave,« so zapisali revizorji.

A tudi pri razvoju ostalih delov eDIS je prišlo do hudih zapletov. Ob prekinitvi pogodbe z IBM sredi leta 2012 je imel tako DURS po ugotovitvah računskega sodišča razvito le eno tretjino sistema eDIS. Peter Grum, namestnik generalne direktorice finančne uprave (DURS in carinska uprava sta se lani poleti združila v finančno upravo), sicer v pogovoru z nami poudari, da težko govorimo o le tretjini razvitega sistema; IBM naj bi namreč razvil tudi nekatere dele eDIS, ki so bili predvideni šele v poznejših fazah. A nekatere aplikacije zaradi nedokončanega projekta še kar temeljijo na močno zastareli tehnologiji, kar zaposlenim na DURS predstavlja težave.

Petra Gruma zato vprašamo o razlogih in posledicah za to, da so za tri četrtine porabljenih sredstev za razvoj eDIS dobili le okoli tretjino informacijskega sistema.

Za slabo izvedbo sta razloga predvsem dva, pojasnjuje Grum. Izvajalec, podjetje IBM, nekaterih delov eDIS ni razvijal dovolj hitro in kakovostno. »Drugi razlog je bil na naši strani, saj nismo mogli zagotoviti dovolj kadrov. Za tako migracijo potrebujemo v konservativni instituciji, kot smo mi, ogromno kadrov, testiranja, in to ni bilo ustrezno predvideno v samem projektnem vodenju.«

Kljub slabemu delu IBM je po Grumovih besedah davčna uprava od podjetja uspela izterjati le 12.000 evrov vračila od plačanih 18 milijonov evrov. Zakaj tako malo? Pri DURS so ocenili, da lahko v tem obsegu dokažejo odgovornost IBM za napake, pojasnjuje Grum. Več pa od IBM niso mogli izterjati zaradi lastnih napak. »Dejstvo je, da smo pri DURS imeli določene stroške, ker izvajalec (IBM) delov sistema ni izdelal v skladu z javnim naročilom. A tudi IBM je imel določene stroške z nami, ker narejenih delov sistema nismo dovolj hitro stestirali in predali v produkcijo (predati v produkcijo pomeni uporabnikom dejansko omogočiti uporabo informacijskega sistema oziroma dela sistema, op. a.). Izvajalec alocira določena sredstva, ki jih predvidi za projekt, po dinamiki, ki je predvidena v pogodbi. Če naročnik zaradi pomanjkanja kadrov ni sposoben prevzeti delov informacijskega sistema, potem ima izvajalec s tem dodatne stroške. Tako kot bi mi lahko od izvajalca zahtevali penale, bi jih lahko tudi izvajalec od nas.«

Zakaj pa takrat DURS ni bil sposoben ob pravem času stestirati in prevzeti delov informacijskega sistema? »DURS tako obsežnega projekta kot je eDIS še ni nikoli vodil. To je bil desetkrat večji projekt kot katerikoli drug,« poudarja Grum in doda: »eDIS je bil preveč ambiciozno zastavljen in preobsežen za predvideno časovno dimenzijo.«

Glavne napake so se torej zgodile pri načrtovanju in vodenju projekta eDIS. Pa je na davčni upravi zato kdo odgovarjal? Trem uslužbencem finančne uprave so izrekli opozorila, pove Grum. A ta opozorila nimajo nikakršnih pravnih posledic. Odpovedi ali opozorila pred odpovedjo pogodbe o zaposlitvi namreč niso mogli izreči, saj je zadeva ob izidu poročila računskega sodišča julija 2014 že zastarala. Pred izidom poročila pa davčna uprava proti omenjenim zaposlenim ni ukrepala.

Namestnika generalne direktorice FURS vprašamo še po škodi, ki jo je DURS oziroma FURS utrpel zaradi vseh napak pri projektu. A te Peter Grum kljub več našim prošnjam ne želi oceniti. »Škodo bi lahko ocenili z zunanjo revizijo projekta. Vprašanje pa je, kakšna bi ta ocena bila in kako bi si v končni fazi lahko z njo pomagali.« Na našo prošnjo, ali škodo lahko oceni vsaj približno, Grum odgovori: »To boste naredili vi. Na finančni upravi ne delamo ‘na približno’.«

Škoda je milijonska

Po pozivu Gruma smo škodo na podlagi poročila računskega sodišča in dodatnih informacij FURS res poskusili oceniti.

Najprej računsko sodišče ugotavlja, da je moral takratni DURS zaradi zamud pri projektu eDIS in prekinitve pogodbe z IBM za nadgradnjo tehnološko zastarele programske rešitve za obračun dajatev fizičnim osebam dodatno plačati dobrih 122.000 evrov. Ti stroški v primeru predvidenega poteka projekta ne bi nastali, so zapisali revizorji.

DURS je obenem od začetka projekta eDIS do julija 2013 za nakup in vzdrževanje tako imenovanih licenc za program SAP, na katerem temelji eDIS, plačal skoraj 9 milijonov evrov. Te licence je moral DURS kupiti ne glede na to, kolikšen del sistema eDIS je nato dejansko razvil. Če upoštevamo ugotovitev računskega sodišča, da je bila razvita le tretjina sistema, lahko škodo ocenimo na okoli šest milijonov evrov neizkoriščenega denarja za licence.

Poleg tega mora zdaj FURS plačevati tudi vzdrževanje tistih delov informacijskega sistema, ki bi morali biti vključeni v eDIS, a jih zaradi prekinitve projekta IBM ni mogel vključiti v nov IS. Za vzdrževanje teh delov informacijskega sistema je FURS samo lani plačal slaba dva milijona evrov, do konca julija letos pa še dodatnih 1,3 milijona evrov.

Takratni DURS pa je IBM plačal tudi slabega 1,3 milijona evrov za »pripravo podrobnih poslovnih načrtov za nadaljevanje prenove informacijskega sistema DURS«. V zvezi s tem načrtom računsko sodišče zapiše: »Ker je od priprave podrobnih poslovnih načrtov za nadaljevanje prenove IS minilo že več let, ocenjujemo, da obstaja tveganje večjih razlik med načrti in končnimi zahtevami in s tem tveganje za nastanek dodatnih stroškov. Obstaja celo tveganje, da nekaj let stari načrti sploh ne bodo uporabni in da bo moral FURS pripraviti in plačati nove.«

Dodatni stroški, ki so nastali zaradi slabe izvedbe projekta eDIS, znašajo torej milijone evrov; če seštejemo zgornje ocene, presegajo 10 milijonov evrov. A sčasoma bi lahko še narasli. Računsko sodišče je namreč med drugim tudi zapisalo: »Ocenjujemo, da bo prekinitev izvajanja projekta in s tem povezana negotovost tudi v prihodnje omejevala delo zaposlenih in potencialno povzročala tudi druge nepotrebne stroške.«

Nad stare težave nov izvajalec

Po prekinitvi pogodbe z IBM je FURS za nadaljnje delo na informacijskem sistemu eDIS najel novega izvajalca: podjetje Sapphir iz Ljubljane. Temu je FURS od februarja 2013 do danes za delo in vzdrževanje licenc SAP plačal skupno 7,2 milijona evrov.

Po pojasnilih namestnika generalne direktorice FURS Petra Gruma eDIS zdaj vključuje vse najpomembnejše dele informacijskega sistema FURS. Vodenje pobiranja nekaterih davkov, na primer dohodnine, davka na premoženje, davka na dejavnost in cedularnih obdavčitev pa še niso vključeni v eDIS.

Grum ne zna povedati, kdaj jih bodo vključili. Po njegovih besedah se zakonodaja na področju davkov spreminja in temu se mora prilagajati tudi finančna uprava. Kot primer opiše davčne blagajne, ki morajo biti povezane z informacijskim sistemom FURS. Zakon, ki jih uvaja, je bil sprejet julija letos. Že septembra je moral FURS vzpostaviti testni sistem za davčne blagajne, da so ga lahko podjetja, ki jih bodo ponujala na trgu, testirala. S prvim januarjem bo moral sistem delovati brezhibno.

Ob takšnih dogodkih, ki se po besedah Gruma zgodijo vsako leto, morajo iz rok spustiti preostalo delo na sistemu eDIS in se lotiti razvoja novega dela sistema.

Zato je terminski načrt zelo nevarna zadeva. »Pridejo davčne blagajne in se ti pri razvoju vse podere. Ravno to je bil problem eDIS. Načrti so bili hudo optimistični in niso predvidevali sprememb zakonodaje, pa tudi sprememb proračunskih sredstev ne. Zadnje čase prekleto dobro načrtujemo vsak projekt, s katerim se ukvarjamo, da pridemo skozi v rokih – časovno, z obsegom in finančno. To je tisto, kar smo se naučili: projekte je treba zmanjšati. Obvladovati, projektno voditi, in nato pride do uspešne izvedbe,« je za podcrto.si povedal vodja urada za informatiko FURS, dr. Tomaž Kralj.

Računsko sodišče še ne da miru

Težave pa FURS ne povzročajo le nerazviti deli informacijskega sistema. Po ugotovitvah računskega sodišča namreč tudi razviti deli v okviru eDIS še ne delujejo optimalno. V predlogu zaključnega računa proračuna Republike Slovenije za leto 2014 tako sodišče ugotavlja več nepravilnosti pri delovanju eDIS. Najbolj nerodna je povezana z glavno knjigo davkov, v kateri FURS vodi evidenco, koliko katerih davkov je plačal posamezen davčni zavezanec. To glavno knjigo davkov eDIS že vsebuje, težave pa nastanejo pri povezavi knjige z aplikacijami, ki (še) niso vključene v eDIS. Naknadna sprememba pri plačilu davkov prek teh aplikacij se namreč pogosto ne evidentira v glavni knjigi davkov.

Težave nastanejo pri naknadnem popravljanju plačanih davkov za obdobje pred uvedbo eDIS, so nam pojasnili pristojni na finančni upravi. Po zakonu lahko namreč nekdo, ki je predložil listino za obračun davka, to listino popravlja za nazaj in jo pošlje na novo. To se največkrat zgodi pri tako imenovanih REK-obrazcih, ki so podlaga za plačilo davkov z naslova zaposlitve, torej za pokojninsko in zdravstveno zavarovanje. Posamezniki namreč tik pred upokojitvijo REK-obrazce popravljajo tudi za več let nazaj, da bi dobili ustrezno višjo pokojnino. Če nekdo popravlja REK-obrazec, ki ima datum pred vzpostavitvijo eDIS, morajo davčni uradniki nove podatke v sistem vnašati ročno.

Takšnih primerov je okoli pet na dan in predstavljajo precejšnjo obremenitev za zaposlene na finančni upravi. Računskemu sodišču so morali pri FURS že lani podrobno napisati, kako bodo zadeve avtomatizirali. Rok za odpravo nepravilnosti imajo do konca junija prihodnje leto.

Peter Grum, namestnik generalne direktorice FURS, pa zaradi zdajšnjega nepravilnega delovanja sistema eDIS ne izgublja spanca: »To so detajli, ki vam jih ne morem razložiti. Ti detajli igrajo vlogo samo za računsko sodišče, ki mu ni všeč, kako pri nas tečejo določeni postopki,« nam je zatrdil.

Članek objavljamo v sodelovanju z medijem za preiskovalno novinarstvo podcrto.si. Podcrto.si zbira donacije za nadaljevanje svojega dela: podprite jih.